由政府依城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区的改建,属于因公共利益的需要。

“旧城区改建”的标准界定

旧城区的改建,应当保护历史文化遗产和传统风貌,合理确定拆迁和建设规模,有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建。但对于何为“危房集中、基础设施落后”,无论是城乡规划法,还是征补条例均未作出明确界定。实践中,围绕征收项目是否属于“旧城区改建”,经常会产生争议和矛盾。

参照关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知的规定,一般来讲,所谓危房集中、基础设施落后的旧城区,是指在城市规划区范围内,简易结构房屋较多、建筑密度较大,使用年限久,房屋质量差,建筑安全隐患多,使用功能不完善,配套设施不健全的区域。城市棚户区（危旧房）改造具体范围由市县人民政府结合当地实际情况确定。在旧城区改建范围内,并不是任一具体房屋均要符合前述全部特征。“危房集中、基础设施落后”并不排除在征收范围内有少数较新房屋在符合规划的前提下一并纳入征收。

在旧城区改建的对象中有危房、旧房及一些不符合城市规划和住房安全标准的房屋,危房本身就具有危害性,房屋倒塌可能对居住人或其他不特定对象造成伤害,因此政府可以出于公共利益的目的对其进行征收和改造。如某一地段的危房数量较少,要解决危房的危险,可以通过危房治理来解决,没必要通过征收来解决,这也符合必要性原则。而旧房的概念如何定义、旧房改造是否应列入“公共利益”的内涵一直存在争议。我国房屋的设计寿命一般为50-70年,但实际寿命平均不到30年。“旧房”的存在并不一定会造成危害,对其进行征收然后推倒重建可能起到规划整理城市进而提高土地利用效率、改善城市面貌的效果,但不一定就意味着满足公共利益的需要,在旧房改建的行政行为实施之前,应严格进行民意调查,并积极公开政府对征收房屋所在土地的开发利用规划,与被征收人达成合意后,再严格按照公开的开发利用规划进行土地的使用,真正实现公共利益的需要。

旧城区改建属于一种特殊的征收方式,对危旧建筑集中、基础设施落后的地段进行改造,主要目的应当是改善被征收人的居住条件和城市更新。应尊重拟征收范围内被征收人的改建意愿;如大多数或绝大多数被征收人同意改建方案的,即可以认为建设项目符合公共利益的需要。

“旧城区改建”的特别程序要求

（一）“旧城区改建”项目应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划

依据旧城区改建实施征收的,不仅要符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划,还应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。

所谓国民经济和社会发展年度计划,一般是指中长期规划在各个年份的实施计划。市、县级国民经济和社会发展年度计划应当经市、县人民代表大会审查和批准,这意味着“旧城区改建”应当经市、县级人民代表大会审议通过,而后方可实施房屋征收。

（二）多数被征收人反对征收补偿方案的,应进行听证

因旧城区改建需要征收房屋,多数被征收人认为征收补偿方案不符合条例规定的,市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会,并根据听证会情况修改征收补偿方案。

听证会是行政决策中最为严格的公众参与形式。由于旧城区改建涉及特定多数人的实际财产权益,社会影响面较大,因此适合采用听证会这样的严格程序。听证会程序属于强制性听证,只要多数被征收人认为征收补偿方案不符合条例规定的,政府就必须启动听证会程序。这里的“多数”应当理解为半数以上。参加听证会的代表应当包括被征收人代表和社会各界公众代表。市、县级人民政府应当听取公众意见,就房屋征收补偿方案等群众关心的问题进行说明。

因“旧城区改建”征收个人住宅进行产权调换的特别规定

因旧城区改建征收个人住宅,被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的,作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或就近地段的房屋。

对于因旧城区改建征收个人住宅的,被征收人可以选择货币补偿,也可以选择房屋产权调换。被征收人选择产权调换的,可以选择在改建地段进行房屋产权调换,也可以选择在其他地段进行产权调换。如果被征收人选择在改建地段进行产权调换,则作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或就近地段的房屋。如被征收人选择在其他地段进行产权调换,则没有特别的限制。

如何对“就近地段”进行界定,经常会发生争议。

在确定“就近地段”的范围时,一般应考虑城市规模、交通状况、产权调换房源数量和户型面积等实际因素,由房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案征求意见过程中确定。被征收人未在改建地段或征收补偿方案确定的就近地段选择产权调换、未能达成补偿协议的,房屋征收部门可以结合被征收房屋套型、面积和价值,被征收房屋与产权调换房屋匹配程度,当地对居住困难户优先保障安置方案等具体因素,选择确定更有利于保障被征收人居住权的产权调换房屋。