在法治国家，依法行政原则是一切行政行为必须遵循的首要原则。行政法学界一向认为，依法行政原则可分为法律优越和法律保留两项次原则。法律优越是消极意义的依法行政，即一切行政行为不得与法律相抵触。这是基于“人民主权”的理念，在我国宪法中也有体现。法律保留是积极意义的依法行政，即没有法律授权，行政机关不得作出行政行为，这也是法谚“法无授权不可为”的由来。

法律保留不仅适用于“侵害行政”或者说“干预行政”，还在以往认为不适用法律保留原则的纯粹利益的“给付行政”应依重要事项理论有其适用。从各国的法治发展史看，法律保留的密度是随着社会经济发展日渐精密化的。传统意义上的法律保留包括行政行为法和行政组织法两个方面。

目前我国的行政体制改革和立法更多倾向于对如行政处罚、行政强制等直接涉及相对人权益的单项干涉性行政行为的规制，对行政组织法的重视不够。《立法法》就“各级人民代表大会、人民政府、监察委员会、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度”等组织法做了立法保留。

《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》就行政任务在中央和地方间作了纵向的划分，并将工作部门的设立、增加、减少或者合并的批准权授予行政机关。目前各行政部门间横向的“事务性管辖”的职能划分目前一般以地方政府的机构编制委员会的文件和三定方案为准。这种做法满足了我国行政体制和机构改革的需求，但在行政组织的稳定性和规范性上存在不足，需要建立权力和责任清单来规范和明确。

在目前部门组织法缺位的情况下，政府可通过机构编制委员会的规定将其行政权力在部门间作事务性分配。为保持机构改革和组织法定的平衡，可以将地方机构编制委员会出台的关于行政职责划分、机构设置等涉及组织内容的规定或方案作为明确部门行政组织职能的核心文件，并作为行政部门的设置依据和组织规则。

《不动产登记暂行条例》没有明确不动产登记机构的性质，从规定“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作”来看，不动产登记机构是地方政府的一个部门，这里的“部门”含义应与《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定的“工作部门”是同一含义，指行政部门，这也是与不动产登记的行政性相适应。不动产登记机构可以在政府机构编制委员会确定三定方案规定的职责范围内行使职权，但是涉及侵害或者干涉相对人利益的行为，仍然需要专门的行为法的授权。